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Y a-t-il encore des politiques publiques simples ?

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vendredi 28 octobre 2011, par jean claude cohen


Récemment, lors d’un cours sur l’évaluation des politiques publiques pour des étudiants d’Audencia (non, vous ne rêvez pas, il y a des écoles de commerce, et non des moindres, qui forment leurs étudiants à la gestion publique !!), j’ai pris conscience de la réelle difficulté (si ce n’est de l’impossibilité) de citer des exemples réels de politiques publiques simples.

Je présentais alors le modèle de Brenda Zimmerman, qui permet de distinguer, de façon très pertinente pour l’évaluation, des politiques simples, compliquées, complexes, ou chaotiques.

Ce modèle, qui est dérivé du modèle Cynefin utilisé en stratégie, s’appuie sur deux critères :

  1. d’une part le degré de déterminisme entre l’action publique et ses effets, depuis l’effet "mécanique" jusqu’à la plus totale incertitude, et
  2. d’autre part, le niveau de consensus ou de dissensus entre les acteurs concernés par la politique.

Ce modèle permet de distinguer :

  1. les situations simples (fort consensus et effets quasiment mécaniques de la politique publique),
  2. les situations compliquées, soit techniquement (bon consensus, mais une certaine dose d’indétermination des effets), soit socialement (effet quasi mécanique de la politique, mais avec des divergences sensibles entre les acteurs)
  3. les situations complexes, qui mêlent une incertitude sur les effets, et un relatif dissensus entre les acteurs
  4. enfin les situations chaotiques, où l’incertitude sur les effets, autant que le dissensus entre les acteurs, sont au plus haut.

Traditionnellement, les articles et ouvrages nord-américains sur le sujet donnent comme exemple de politique simple (effet mécanique de la politique et consensus total entre les acteurs) une politique de vaccination. L’exemple du vaccin contre le virus H1N1 montre que la situation était tout sauf simple : il y avait des effets secondaires imprévus de la vaccinations, et il y avait des opposants à la vaccination, y compris dans le corps médical, les incertitudes sur les effets nourrissant d’ailleurs les dissensus entre acteurs.

Plus généralement, il apparaît que la plupart des politiques publiques actuelles entrent dans les catégories compliquées, complexes voire chaotiques, dans la mesure où les politiques publiques deviennent de plus en plus partenariales, et où l’on associe de plus en plus souvent les bénéficiaires des politiques à leur évaluation, et que d’autre part des ruptures -plus fréquentes et plus radicales- dans les contextes socio économique, technologique, politique ou institutionnel peuvent influer fortement sur l’effet des actions publiques concernées. Le problème, c’est que la complexification croissante des politiques publiques que l’on constate ici remet en question le modèle traditionnel de l’évaluation ex post, où une équipe d’évaluateurs vient mesurer, au terme de la politique concernée, les niveaux atteints par une batterie d’indicateurs correspondant à des questions évaluatives bien posées dès le départ, et par référence à un modèle logique de fonctionnement de la dite politique, ce modèle ne tient plus debout, car plus rien n’est stable, ni le modèle de la politique, ni les questions évaluatives, ni les indicateurs...

Ceci conduit nos cousins anglosaxons à proposer, pour ces politiques complexes, - mais y en aura-t-il encore qui ne le soient pas ?- une nouvelle conception de l’évaluation, dite évolutive (developmental evaluation), qui s’inscrit dans la durée, et qui s’apparente plus à un accompagnement de la politique qu’à une mesure de ses effets et de ses impacts in itinere ou ex post.

Ceci suppose un changement radical de posture de l’évaluateur - ce que certains évaluateurs font déjà- mais surtout une évolution de la commande publique, européenne, nationale et locale, dans le domaine, et là, il y a encore du chemin à parcourir.

Ce qui signifie que l’on va procéder, pendant quelques années encore, à des évaluations de politiques publiques selon des modes inadaptés à la nature complexe de ces politiques.

C’est à dire que ces évaluations ne signifieront pas grand chose.